ARTIGO: Credenciamento - utilidade, limites e riscos

*Alexandre Manir Figueiredo Sarquis e Robson Luís Correia

Artigo aceito para publicação na Revista de Administração Municipal – RAM (ISSN 0034-7604), edição nº 328, publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, com divulgação prevista para dezembro de 2026.

"O credenciamento ocupa posição peculiar no regime brasileiro das contratações públicas. É instrumento útil quando a licitação, entendida como disputa excludente entre particulares, não oferece resposta adequada ao interesse público. Ao mesmo tempo, por permitir contratações diretas sucessivas, pode ser convertido em atalho perigoso se utilizado como simples mecanismo de simplificação procedimental.

A Lei nº 14.133/2021 conferiu disciplina expressa ao instituto, definindo-o como processo administrativo de chamamento público pelo qual a Administração convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, credenciem-se e executem o objeto quando convocados. Também o inseriu entre os procedimentos auxiliares e o vinculou à contratação direta por inexigibilidade, quando presentes os pressupostos de inviabilidade de competição.

Essa positivação, contudo, não deve obscurecer sua origem jurisprudencial. O credenciamento nasceu antes da lei, como construção da prática administrativa, da doutrina e dos órgãos de controle. A referência tradicional é a Decisão nº 646/1994 do Plenário do Tribunal de Contas da União, usualmente relembrada enquanto nascia o instituto no direito administrativo brasileiro.

Na origem, seu fundamento nunca foi a comodidade administrativa ou a economia de expedientes. Era algo mais específico: a inadequação integral da disputa. O que por isso se quer dizer? Há situações em que os dois elementos essenciais que normalmente animam o certame — quem contratar e por quanto contratar — já não dependem de competição, mesmo ao tempo de seu planejamento.

Isso, pois a Administração tem todas as condições e a pretensão de contratar tantos quantos se apresentem, desde que satisfaçam requisitos objetivos e aceitem condições previamente fixadas, condições essas que englobam, necessariamente, o preço, que é definido pela própria Administração mediante tabela, regulamento, preço público ou referência uniforme. Não há razão para eleger um único vencedor, se todos os aptos poderiam ser contratados e se o preço do objeto não suscita qualquer tipo de dúvida quanto a sua economicidade. Fica derrogada qualquer utilidade da disputa.

Essa chave hermenêutica é indispensável para compreender os riscos atuais. A Lei nº 14.133/2021 reorganizou o credenciamento em hipóteses específicas: contratações paralelas e não excludentes, seleção a critério de terceiros, mercados fluidos e, posteriormente, comércio eletrônico em sistema próprio de compras expressas. Nas duas primeiras, percebe-se o DNA originário do instituto: abertura a todos os aptos, contratação sem exclusão necessária e, quando cabível, valor previamente definido. Já os mercados fluidos introduzem elemento novo: a possibilidade de credenciamento em razão da flutuação constante do valor e das condições de contratação, a ponto de inviabilizar a seleção por licitação.

É nesse ponto que o instituto ganha uma zona interpretativa cinzenta. Se “mercado fluido” for compreendido apenas como mercado em que os preços variam, a exceção pode se transformar em releitura do próprio motivo que justifica a licitação. Veja que a existência de diversos preços é uma das razões ensejadoras do dever de licitar, para selecionar a proposta mais vantajosa. A variação de preços, por si só, não afasta a licitação: pelo contrário, amiúde a recomenda.

O problema não está em reconhecer mercados efetivamente fluidos. Eles existem. Há situações em que o preço se altera em velocidade incompatível com o ciclo ordinário de planejamento, pesquisa, publicação, disputa, adjudicação e contratação, como ocorre com passagens aéreas. Nesses casos, a Administração deve registrar as cotações vigentes no momento da contratação e demonstrar a economicidade da escolha. O risco está em converter essa hipótese excepcional em categoria expansiva, capaz de abarcar todo mercado com alguma oscilação de preço. Se bastasse demonstrar que os valores variam por sazonalidade, custos regionais, inflação, câmbio, disponibilidade de mão de obra ou alteração de insumos, quase toda contratação pública poderia ser artificialmente reconduzida à noção de mercado fluido.

Quanto ao Contrata+Brasil, apresentado como iniciativa voltada à simplificação, à inclusão de fornecedores e à agilidade administrativa, podemos utilizá-lo como caso de reflexão sobre os riscos de expansão interpretativa do credenciamento. A cautela recai especialmente sobre o uso da categoria dos mercados fluidos: a hipótese excepcional não deve alcançar situações em que a pluralidade de preços é precisamente a razão de ser da licitação.

O objetivo deste artigo é didático e prudencial. Não se pretende negar a utilidade do credenciamento, nem reduzi-lo a uma exceção suspeita. Sustenta-se apenas que sua legitimidade depende da preservação de sua razão de ser. O credenciamento é técnica adequada quando a disputa é estruturalmente imprópria para selecionar o contratado, o preço ou ambos. Quando há objeto definido, mercado concorrencial, possibilidade de comparação entre propostas e utilidade na escolha da melhor oferta, a licitação volta a ser a forma juridicamente adequada de proteção da isonomia, da economicidade e do controle público.

A gênese desse entendimento advém da própria literalidade no artigo 74, IV, da Lei nº 14.133/2021 que estabelece  que é inexigível a licitação para objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento, ou seja, nem todo objeto pode ser contratado por credenciamento. Há objetos onde a disputa não apenas é útil, mas indispensável à obtenção da proposta mais vantajosa no sentido mais amplo do termo."

Confira o artigo do Conselheiro Substituto-Auditor do TCESP, Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, e do Diretor Técnico de Divisão da UR-18, Robson Luís Correia, clicando no link: https://go.tce.sp.gov.br/eylprq.